Contralor�a evidencia fallas en la gesti�n del Fonade

Un estudio de la Contraloría General de la República puso en evidencia serias deficiencias en la gestión del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE). La entidad se ha concentrado en conseguir convenios con otras entidades públicas para gerencia proyectos; sin embargo, muestra en esta actividad, reiterados incumplimientos y una cantidad de obras sin culminar.

Se trata de deficiencias en calidad y oportunidad de los proyectos que han llegado al punto que existan convenios con múltiples prórrogas y adiciones, como es el caso de convenio de construcción de Infraestructura Carcelaria, en el cual se hicieron 12 adiciones por valor de $867.687 millones, elevando casi 26 veces.

En este convenio, por definición FONADE tiene una obligación de resultado, motivo por el cual –considera la Contraloría- no es lógico que se presenten esos valores en adiciones si no representan un aumento proporcional en el bien o servicio contratado.

Más deficiencias

A las fallas en la gestión de los convenios que suscribe, se suma el hecho de que abandonó casi totalmente sus actividades de fomento y que a pesar de contar con un régimen especial de contratación, no ejecuta los proyectos oportunamente.

Pero, además, sus propios clientes se sienten apenas “medianamente satisfechos” de los servicios recibidos e incluso, en su mayoría, lo consideran responsable por la prórroga de los proyectos, y varios no están dispuestos a celebrar nuevos convenios con esta entidad, según reveló una encuesta que realizó la Contraloría entre algunas entidades contratantes.

Del FONADE inicial queda poco

La conclusión es que de la entidad de fomento y desarrollo que se creó en 1968, queda muy poco.

Lo primero que identificó el organismo de control fue que desde hace varios años FONADE no desarrolla las actividades esenciales que caracterizan a un establecimiento de crédito, pese a lo cual continúa bajo la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, sin que se entiendan las razones para esto.

Según la Contraloría, resulta contradictorio para el Estado que una de sus entidades sea tratada como institución financiera, sin que realice actividad financiera alguna. 

Desde 2004, con el Decreto 288, se hizo explícito que FONADE se dedicara a “la preparación, financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas”. En el mismo año, el Conpes 3281 encargó a la entidad concentrarse en los proyectos de desarrollo y dejar de realizar operaciones activas de crédito.

Al dejar de lado las operaciones de crédito, FONADE abandonó desde aquella época sus actividades de fomento. Por otro lado, su contribución al desarrollo hoy en día depende, no de una política definida, sino de un ejercicio puramente comercial, con los convenios o contratos que logre conseguir para gerenciar proyectos de otras entidades públicas.

Estos convenios o contratos, siguen el régimen de contratación especial previsto en los manuales internos de la entidad, y no el régimen general de la Ley 80 de 1993, beneficio que obtiene de ser considerada entidad financiera pública.

Con estos cambios normativos, el papel que históricamente debía desempeñar FONADE, como entidad de fomento y desarrollo, terminó por diluirse.

Fallas en la gestión de los convenios que suscribe

Pero lo más grave es que en la gestión de los convenios que suscribe con las otras entidades del Estado, se advierten fallas en la obtención de permisos, dificultades en la adquisición y legalización de terrenos, problemas en los trámites contractuales, así como fallas en la supervisión e interventoría de los proyectos.

Tales debilidades, no son solo problemas del proceso contractual, sino que resultan ser falencias estructurales que comprometen las fases de planeación y estructuración de los proyectos, lo cual resulta paradójico de quien es llamado a ser el “agente de proyectos de desarrollo del Estado”.

“Si el objetivo principal es el resultado de los proyectos de desarrollo, FONADE no lo cumple, como lo demuestran las continuas prorrogas de los convenios a nivel nacional, así como la cantidad de obras sin culminar a tiempo”, sostiene la Contraloría.

Tiene un régimen especial de contratación y no ejecuta los proyectos oportunamente

Tampoco entiende la Contraloría por qué FONADE continúa beneficiándose de un régimen especial de contratación, si este no se traduce en una ejecución oportuna de los proyectos.

A lo largo del estudio se pusieron de presente diversas situaciones que dan cuenta de una gran cantidad de convenios prorrogados (70%), convenios cuyos contratos derivados se suscribieron más de ocho meses después del desembolso de los recursos por parte de los clientes, y convenios sin liquidar cinco y más años después de su terminación.

A esto se suma el traslado de la responsabilidad de la ejecución de los proyectos a los entes territoriales, mediante contratos interadministrativos derivados, lo que plantea el interrogante ¿Para qué la intervención de FONADE en estos convenios?

Proyectos rezagados

De otro lado, el avance físico de los proyectos se halla notoriamente rezagado respecto del avance financiero de los mismos. Esta circunstancia es evidente en la cuarta parte de los convenios suscritos por FONADE.

La Contraloría Delegada para el Sector de Gestión Pública e Instituciones Financieras realizó este análisis a partir de la información suministrada por FONADE respecto de 543 convenios que estuvieron vigentes en el período 2013-2016, y 11.258 contratos derivados de los mismos.

De esos 543 convenios, 415 tenían pactada una fecha de terminación anterior al 31 de diciembre de 2016, de los cuales solo el 30% se terminaron en el tiempo establecido. Otro 30% tuvieron prórrogas por más del doble de tiempo pactado inicialmente y en total más del 56% presentaron una prórroga superior al 50% del tiempo establecido inicialmente, como se observa en el siguiente cuadro:

                                                                             Tiempos de prórroga de los convenios

Un caso significativo es el convenio para la construcción de infraestructura educativa (197060), que tuvo 10 prórrogas que triplicaron el tiempo de ejecución inicial.

Aproximadamente el 72% de los convenios no reportan adiciones al valor inicial; sin embargo, aunque a FONADE no le aplica lo establecido en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y cada contrato es una situación particular, llama la atención que en 30 convenios se presenten adiciones por más del 50% del valor del contrato, como se observa en el cuadro adjunto:

                                                                                                            Adiciones de los convenios

Aumentan los procesos judiciales en su contra

No deja de advertir la Contraloría, además, que, si bien el riesgo legal es inherente a la actividad de contratación de FONADE, el aumento, año a año, del número de procesos judiciales en su contra, al igual que en el valor de las pretensiones económicas de los mismos, pone de manifiesto serios problemas y debilidades importantes en el proceso de contratación de la entidad.

De acuerdo con las propias revelaciones de FONADE, las pretensiones económicas de los procesos que se adelantan en su contra por conflictos generados en la contratación superan los $269.000 millones a 2016.

Recibe más ingresos por el portafolio de inversiones

Finalmente, otro dato relevante que logró establecer la Contraloría, es que para la vigencia 2016, más del 55% de los ingresos de FONADE provinieron de los rendimientos del portafolio de inversiones y no de las comisiones y honorarios de la gerencia de proyectos, lo cual evidencia que sus actividades misionales vienen perdiendo relevancia y participación en la generación de ingresos.

Las razones anteriores son más que suficientes para que la Contraloría se vuelva a preguntar: ¿Cuál es el verdadero papel de FONADE en el Estado? 

Foto: Edgardo Maya Villazón – Contralor General